Concorso Magistratura 2025: Traccia Diritto Amministrativo

Schema di svolgimento

La segnalazione certificata di inizio attività (d’ora in avanti s.c.i.a.) è un istituto generale previsto a partire dal 2010 all’interno dell’art.19 della l. n. 241/1990, in sostituzione dell’omologo, sebbene come si vedrà non sovrapponibile, strumento della dichiarazione d’inizio attività (d.i.a.).

La richiamata disposizione sottopone ad un regime “liberalizzato” (pur conformato in astratto da norme di diritto pubblico) una serie di attività precedentemente assoggettate a forme di controllo preventivo (ex ante) da parte della pubblica amministrazione, nella forma cioè di «autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nullaosta comunque denominato», il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti previsti dalla legge (vale a dire, aventi natura vincolata).

Inoltre, quanto ad ambito applicativo, deve trattarsi di atti lato sensu autorizzatori per i quali non sia previsto alcun limite, contingentamento o altra programmazione di settore, dovendosi, in tal caso, avviare un procedimento comparativo, né atti suscettibili di incidere su interessi pubblici sensibili (ad esempio l’ambiente, la sicurezza pubblica etc.). In quest’ottica, per ridurre i margini di incertezza, il d.lgs. n. 222/2016 ha previsto un elenco espresso di ipotesi rientranti nell’ambito applicativo della disposizione in discorso.

Ciò premesso, al precedente schema autorizzatorio l’art. 19 sostituisce un regime di controllo successivo (ex post) conseguente ad una mera segnalazione di avvio dell’attività (s.c.i.a.) da parte del privato, la quale deve essere corredata da un’autocertificazione concernente il possesso dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per lo svolgimento dell’attività in questione (del caso, asseverata da tecnici abilitati). Ciò implica una responsabilizzazione del privato, il quale è tenuto ad “autovalutare” la legittimità della propria iniziativa, potendo incorrere altresì in sanzioni amministrative e penali nell’ipotesi di dichiarazioni mendaci.

A differenza del precedente regime di d.i.a., la s.c.i.a. consente al privato di avviare la propria attività contestualmente alla presentazione della suddetta dichiarazione allo sportello unico dell’amministrazione. A tale riguardo, occorre precisare che detta segnalazione non ha in alcun modo natura di istanza di avvio del procedimento ex art. 2 della l. n. 241/1990, essendo meramente funzionale a notiziare l’amministrazione dell’avvio di un’attività, sì da consentire lo svolgimento della funzione di controllo.

In questi termini, la dichiarazione del privato costituisce ex se “titolo” abilitante lo svolgimento dell’attività in questione, e pertanto essa non è accostabile in alcun modo ad un provvedimento amministrativo né tacito (sul modello del silenzio-assenso), né, tantomeno, espresso. Come si vedrà, questo ha non secondarie conseguenze dal punto di vista dei mezzi di tutela dei terzi controinteressati.

In questo quadro, l’attività dell’amministrazione è, perciò, limitata ad una funzione di controllo (peraltro, non obbligatorio, essendo senz’altro ammesso il metodo “a campione”) che deve svolgersi entro il termine di sessanta giorni. In particolare, nel caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell’attività, l’amministrazione potrà adottare, alternativamente, o un motivato provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli effetti dannosi, oppure, ove possibile, un invito a conformare l’attività alla normativa vigente entro un termine non inferiore a trenta giorni (decorso infruttuosamente il quale l’attività si intende vietata).

Sicché, come è stato evidenziato in dottrina, si può affermare che a differenza del regime autorizzatorio tradizionale, nel quale il rapporto giuridico amministrativo segue lo schema del potere-interesse legittimo pretensivo, nel caso della s.c.i.a. esso si struttura secondo l’opposto schema del potere-interesse legittimo oppositivo.

Il termine di sessanta giorni per l’esercizio dei poteri inibitori e conformativi deve intendersi come “perentorio”, sebbene all’amministrazione competente non sia comunque precluso esercitare il controllo e adottare i medesimi provvedimenti consequenziali anche oltre detto termine. Ciò si spiega in quanto l’art. 19 legittima l’intervento successivo esclusivamente “in autotutela”, al ricorrere cioè degli ulteriori presupposti di cui all’art. 21-nonies (annullamento d’ufficio), aggiuntivi rispetto al mero accertamento della contrarietà alla legge dell’attività del privato.

Da ciò si ricava che l’esercizio tardivo dei poteri inibitori e conformativi deve essere motivato non solo sulla base del riscontro dell’illegittimità (sufficiente, invece, entro i sessanta giorni), ma anche della sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto alla cessazione della stessa, tenuto in adeguato conto anche il consolidamento dell’affidamento in capo al privato. Il provvedimento ordinatorio, inoltre, deve intervenire entro un termine ragionevole e, comunque, non superiore ai diciotto mesi, giusta la natura para-autorizzatoria dell’istituto in oggetto.

Laddove l’amministrazione non eserciti il suddetto controllo, tuttavia, si pone il problema di quali siano gli strumenti di tutela a disposizione del terzo controinteressato che lamenti una lesione della propria sfera giuridica per effetto di un’attività svolta sulla base di una s.c.i.a. illegittima.

Sul punto, in passato, si sono affacciate in dottrina e giurisprudenza diverse interpretazioni: alcuni sostenevano la percorribilità di un’azione giurisdizionale atipica volta a dichiarare la non conformità alla legge dell’attività del privato, altri, invece, qualificavano come atto tacito, e perciò impugnabile con l’ordinaria azione di annullamento, ora la medesima s.c.i.a. (quasi essa fosse configurabile quale sorta di silenzio assenso), ora il mancato esercizio delle funzioni di controllo, quale forma di silenziodiniego rispetto all’esercizio del potere interdittivo.

Oggi, il legislatore ha chiarito la questione, precisando, anzitutto, che la s.c.i.a. non costituisce un provvedimento tacito direttamente impugnabile (art. 19, co. 6-ter). Per tutelarsi, il terzo controinteressato è tenuto, perciò, a sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione c.d. avverso il silenzio (art. 31 c.p.a.).

In altri termini, il terzo controinteressato, sollecitando l’amministrazione a emanare un provvedimento interdittivo, è in grado di fondare un vero e proprio obbligo di controllare e provvedere in capo a quest’ultima ai sensi dell’art. 2 della l. n. 241/1990, il cui inadempimento è perciò tutelabile attraverso gli ordinari strumenti rimediali avverso il silenzio non qualificato.

In tal modo risolte le incertezze che avevano caratterizzato la prima fase applicativa dell’istituto, la s.c.i.a. è divenuta oggi uno strumento preferenziale per lo svolgimento di attività private soggette a regime amministrativo, costituendo un modulo procedurale che trova una serie di declinazioni speciali in plessi legislativi di settore, ove sono previsti numerosi regimi comunicativi diversamente configurati (in particolare, in materia edilizia).

Ciò appare, del resto, particolarmente in linea con l’ordinamento europeo, il quale impone una progressiva riduzione delle barriere in entrata ai mercati e alle attività economiche in generale, favorendo in tal modo la sostituzione dei regimi amministrativi tradizionali con ipotesi di “autoamministrazione” dei privati, senza tuttavia abiurare alla conformazione pubblicistica astratta di tali attività ed esigendo una progressiva responsabilizzazione degli stessi amministrati.